Phát triển bền vững đặt ra thách thức cân bằng giữa tăng trưởng kinh tế và bảo vệ môi trường. Việt Nam là nước ASEAN tiên phong áp dụng chính sách chi trả dịch vụ môi trường rừng (FPES) từ năm 2008, góp phần bảo vệ hơn 6,5 triệu ha rừng và mang lại nguồn thu ổn định cho ngân sách cùng sinh kế người dân. Nghiên cứu “The market of forest payments for environmental services in Vietnam after fifteen years of its implementation” của Phạm Thị Linh, Mai Thị Thanh Xuân và Ngô Đăng Thành - giảng viên Trường Đại học Kinh tế - ĐHQGHN công bố trên tạp chí Asian journal of forestry Vol. 9, No. 1 (2025) cung cấp một bức tranh toàn diện về quá trình hình thành và phát triển thị trường chi trả dịch vụ môi trường rừng (FPES) ở Việt Nam, đồng thời nêu bật cả những thành tựu và những hạn chế cần được khắc phục để công cụ này trở thành một cơ chế thị trường đúng nghĩa.

Phát triển bền vững hiện là mối quan tâm hàng đầu của các quốc gia, song tồn tại sự đánh đổi giữa tăng trưởng kinh tế và bảo vệ môi trường. Việt Nam là nước ASEAN đầu tiên triển khai chính sách chi trả dịch vụ môi trường rừng (FPES) từ năm 2008, được xem là bước ngoặt quan trọng trong lĩnh vực lâm nghiệp. Sau 15 năm thực hiện, FPES đã đạt nhiều thành tựu: hình thành hành lang pháp lý với hàng chục nghị định, thông tư; xây dựng hệ thống Quỹ Bảo vệ và Phát triển rừng Việt Nam (VNFF) và 47 quỹ cấp tỉnh; mở rộng số lượng chủ rừng, hộ gia đình tham gia, bảo vệ hơn 6,5 triệu ha rừng; tăng mạnh số lượng bên mua dịch vụ như thủy điện, cấp nước, cơ sở công nghiệp; và đóng góp nguồn thu ổn định cho ngân sách trung ương, địa phương. Năm 2020, tổng thu FPES đạt trên 2,5 nghìn tỷ đồng, tạo khoảng 20% thu nhập tiền mặt cho hơn 540 nghìn hộ dân tham gia.

Tuy nhiên, chính sách FPES tại Việt Nam vẫn chưa vận hành như một thị trường PES “đúng nghĩa”. Nhiều hạn chế nổi lên như sự can thiệp hành chính quá mức, bất bình đẳng giữa các bên tham gia, cơ chế giá chưa phản ánh cung cầu, và nhận thức xã hội về PES còn hạn chế. Kết quả khảo sát tại 5 tỉnh/thành cho thấy 88% người dân đồng ý cần chi trả cho dịch vụ môi trường, nhưng hiểu biết về PES chưa đầy đủ, nhiều người nhầm lẫn PES với phí xử lý ô nhiễm.

Nghiên cứu khuyến nghị cần đẩy mạnh đào tạo, truyền thông chính thức, cải thiện cơ chế giá và mở rộng sự tham gia của xã hội. Khi đó, FPES có thể phát huy hiệu quả kép: vừa góp phần giảm nghèo, nâng cao thu nhập cho cộng đồng dân cư miền núi, vừa bảo vệ tài nguyên rừng, đóng góp cho mục tiêu phát triển bền vững.

Đóng góp mới của bài báo

Nghiên cứu cung cấp một bức tranh toàn diện về quá trình hình thành và phát triển thị trường chi trả dịch vụ môi trường rừng (FPES) ở Việt Nam, đồng thời nêu bật cả những thành tựu và những hạn chế cần được khắc phục để công cụ này trở thành một cơ chế thị trường đúng nghĩa.

Trước hết, về mặt lý luận, nghiên cứu củng cố cơ sở khoa học cho việc áp dụng PES như một công cụ đổi mới để giải quyết đồng thời các mục tiêu môi trường và xã hội. Bản chất của PES là thiết lập cơ chế chi trả trực tiếp, có điều kiện và mang tính hợp đồng giữa người hưởng lợi từ dịch vụ môi trường và người cung cấp dịch vụ. Việt Nam là quốc gia ASEAN đầu tiên áp dụng công cụ này từ năm 2008, mở đầu bằng các dự án thí điểm tại Sơn La và Lâm Đồng. Nghiên cứu cho thấy PES ở Việt Nam mang đặc trưng kết hợp giữa thị trường và quản trị nhà nước: Nhà nước giữ vai trò định hướng, tạo lập khung pháp lý và giám sát, trong khi người dân và doanh nghiệp là các tác nhân chính tham gia cung – cầu dịch vụ môi trường. Điều này vừa phản ánh bối cảnh thể chế đặc thù, vừa gợi ra bài học lý luận quan trọng rằng PES không chỉ là công cụ kinh tế thuần túy mà còn là sự dung hòa giữa quản lý công và cơ chế thị trường trong điều kiện một nền kinh tế chuyển đổi.

Về mặt thực tiễn, FPES ở Việt Nam đã đạt nhiều kết quả tích cực. Một trong những thành tựu nổi bật là xây dựng hành lang pháp lý tương đối đầy đủ, với Nghị định 05/2008/NĐ-CP, Nghị định 99/2010/NĐ-CP và hàng chục văn bản hướng dẫn thi hành, hình thành nền tảng pháp lý cho sự vận hành và phát triển của thị trường. Bên cạnh đó, sự ra đời và mở rộng hệ thống Quỹ Bảo vệ và Phát triển rừng (VNFF) cùng 47 quỹ cấp tỉnh đã tạo nên một cơ chế trung gian tài chính quan trọng, đóng vai trò cầu nối giữa bên mua và bên bán dịch vụ. Trong giai đoạn 2009–2020, VNFF đã ký gần 1000 hợp đồng ủy thác, qua đó không chỉ mở rộng quy mô thị trường mà còn tăng cường năng lực thương lượng và tham gia của các chủ rừng, nhất là cộng đồng dân tộc thiểu số ở miền núi.

Về quy mô tham gia, số lượng bên cung ứng và bên sử dụng dịch vụ đều tăng nhanh. Đến năm 2020, có hơn 540 nghìn hộ dân và cộng đồng tham gia cung cấp dịch vụ, bảo vệ trên 6,5 triệu ha rừng – chiếm khoảng 45% diện tích rừng cả nước. Số lượng bên mua cũng tăng mạnh: 387 nhà máy thủy điện, 191 công ty cấp nước, 266 cơ sở công nghiệp và một số doanh nghiệp du lịch. Tổng thu FPES đạt đỉnh vào năm 2019 với hơn 2,9 nghìn tỷ đồng (126 triệu USD), và dù giảm nhẹ do tác động của COVID-19, năm 2020 vẫn đạt 2,5 nghìn tỷ đồng (110 triệu USD). Khoản thu này đóng góp quan trọng cho ngân sách địa phương và trung ương, đồng thời chiếm khoảng 20% thu nhập tiền mặt của hộ dân tham gia – một con số đáng kể đối với sinh kế ở vùng sâu, vùng xa. Nhờ đó, FPES đã chứng minh giá trị như một công cụ “hai trong một”: vừa tạo động lực kinh tế cho bảo vệ rừng, vừa góp phần giảm nghèo bền vững.

Ngoài ra, nghiên cứu khảo sát nhận thức xã hội cho thấy phần lớn người dân (hơn 88%) thừa nhận cần thiết phải chi trả cho dịch vụ môi trường, đồng thời đánh giá cao vai trò của rừng trong điều hòa khí hậu, ngăn ngừa xói mòn, bảo vệ nguồn nước và đa dạng sinh học. Đáng chú ý, khoảng 78% số người được hỏi cho biết sẵn sàng chi trả thêm để nhận được nhiều lợi ích môi trường hơn, điều này phản ánh tiềm năng mở rộng thị trường FPES trong tương lai.

Tuy nhiên, nghiên cứu cũng chỉ ra những hạn chế lớn. Một trong những vấn đề cốt lõi là FPES ở Việt Nam chưa phải là “thị trường đúng nghĩa”. Giá chi trả được Nhà nước quy định sẵn (36 VND/kWh điện, 52 VND/m³ nước) thay vì thông qua thương lượng giữa bên mua và bên bán, do đó chưa phản ánh đúng quy luật cung – cầu. Điều này khiến PES ở Việt Nam thiên về cơ chế hành chính hơn là một thị trường cạnh tranh. Bên cạnh đó, còn tồn tại sự bất bình đẳng giữa các nhóm tham gia: một số hộ, cộng đồng hoặc doanh nghiệp hưởng lợi nhiều hơn, trong khi những người trực tiếp bảo vệ rừng lại nhận được ít hơn. Cơ chế phân chia lợi ích chưa minh bạch và công bằng là nguyên nhân gây ra những bất mãn trong cộng đồng. Ngoài ra, khảo sát cho thấy nhận thức xã hội về PES còn hạn chế: chỉ 59% số người được hỏi biết đến khái niệm FPES, nhiều người nhầm lẫn nó với phí xử lý ô nhiễm hoặc lệ phí cho phép gây ô nhiễm. Điều này cho thấy truyền thông chính thức và đào tạo về PES còn thiếu và yếu. Một vấn đề khác là sự tham gia của doanh nghiệp du lịch – vốn hưởng lợi trực tiếp từ cảnh quan và hệ sinh thái – lại suy giảm mạnh sau đại dịch COVID-19, chứng tỏ tính dễ tổn thương và thiếu bền vững của cơ cấu thị trường hiện nay.

Từ những phân tích này, nhóm tác giả đưa ra một loạt khuyến nghị chính sách. Trước hết, cần tiếp tục hoàn thiện thể chế, sửa đổi và bổ sung các quy định theo hướng minh bạch, công bằng và giảm can thiệp hành chính, để tiến gần hơn tới một thị trường cạnh tranh. Thứ hai, cơ chế giá cần được đổi mới: từng bước chuyển từ giá do Nhà nước áp đặt sang giá thương lượng, hoặc ít nhất là cơ chế giá linh hoạt hơn, phản ánh tốt hơn giá trị thực của dịch vụ môi trường. Thứ ba, truyền thông và đào tạo cần được tăng cường để nâng cao nhận thức của cộng đồng, doanh nghiệp và toàn xã hội về PES, tránh tình trạng hiểu sai hoặc đồng nhất PES với các loại phí môi trường khác. Thứ tư, cần bảo đảm công bằng xã hội thông qua cơ chế phân chia lợi ích minh bạch, có ưu tiên cho hộ nghèo, cộng đồng dân tộc thiểu số – những người trực tiếp tham gia bảo vệ rừng. Thứ năm, cần mở rộng và đa dạng hóa các bên mua dịch vụ: không chỉ thủy điện và cấp nước, mà cả du lịch, công nghiệp, bất động sản và các lĩnh vực hưởng lợi khác cũng phải tham gia chi trả, nhằm gia tăng nguồn lực cho quỹ PES. Cuối cùng, PES cần được tích hợp chặt chẽ với các mục tiêu phát triển bền vững (SDGs), đặc biệt là SDG1 (xóa nghèo), SDG13 (hành động vì khí hậu) và SDG15 (bảo tồn hệ sinh thái trên cạn).

Tóm lại, nghiên cứu này đã đóng góp một cái nhìn toàn diện và có hệ thống về FPES ở Việt Nam sau 15 năm triển khai. Bằng việc chỉ ra cả thành tựu và hạn chế, đồng thời đề xuất định hướng cải cách, nghiên cứu này không chỉ mang giá trị học thuật mà còn có ý nghĩa thực tiễn cao, cung cấp cơ sở tham khảo quan trọng cho các nhà hoạch định chính sách trong việc hoàn thiện FPES như một công cụ thị trường hiệu quả, góp phần đồng thời vào mục tiêu giảm nghèo, bảo vệ rừng và phát triển bền vững quốc gia.

>>> THÔNG TIN BÀI BÁO

Thi-Linh Pham, Thi- Thanh Xuan Mai, Thanh Ngo (2025), The market of forest payments for environmental services in Vietnam after fifteen years of its implementation. Asian journal of forestry, Volume 9, Number 1, June 2025 E-ISSN: 2580-2844 Pages: 75-81. https://smujo.id/ajf/article/view/20318

>>> THÔNG TIN TÁC GIẢ TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ

TS. Phạm Thị Linh hiện là giảng viên Trường Đại học Kinh tế - ĐHQGHN. TS. Phạm Thị Linh được đào tạo bài bản chuyên ngành về Kinh tế Chính trị. Cô đã có gần 20 năm tham gia giảng dạy và nghiên cứu khoa học tại các cơ sở giáo dục đại học uy tín. TS. Phạm Thị Linh đã có nhiều nghiên cứu về kinh tế chính trị, kinh tế tài nguyên, phát triển bền vững, những vấn đề kinh tế chính trị thế giới. Các công trình khoa học được công bố trên các tạp chí uy tín trong nước và quốc tế. Cô được nhận bằng khen Bộ trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường vì thành tích xuất sắc trong công tác.